Kiedy w 2007 r. w Lizbonie przywódcy
Starego Kontynentu podpisywali kolejny traktat, wielu zwolenników integracji
europejskiej mówiło o znaczącym postępie w unijnej polityce zagranicznej.
Podkreślano wzmocnienie stanowiska Wysokiego Przedstawiciela, jego umocowanie w
Komisji oraz utworzenie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Jak niewiele
pozostało z tego optymizmu oraz jak niewydolną okazała się być ESDZ można było
zaobserwować, kiedy tuż u granic Unii Europejskiej zaczął nabrzmiewać konflikt
rosyjsko-ukraiński. Już w lutym i marcu br. dało się zauważyć ogromne trudności
w ustaleniu wspólnego stanowiska wobec działań Rosji na Krymie, a w marcu to
Rada, a nie ESDZ „wykuła” zręby sankcji, które nałożono na Rosję. Nie tylko
sama Cathrine Ashton przyjęła postawę reakcyjną, zaledwie publikując
oświadczenia prasowe i udzielając zdawkowych wywiadów, ale i podległa jej ESDZ
nie wykazała się niezbędną znajomością regionu i stosunków panujących na
wschodniej flance UE.
Kiedy już UE znalazła najmniejszy
wspólny mianownik dla swoich działań w sprawie Ukrainy, kalendarz wyborczy
zarządził zmianę warty. Cathrine Asthon jesienią ustąpi miejsca Włoszce, Federice
Mogherini. Brytyjka, wbrew obiegowej opinii nie pozostawia po sobie spuścizny
szeregu porażek. Warto tu przypomnieć, że jako pierwsza Wysoka Przedstawiciel „w
nowej odsłonie” miała za zadanie stworzenie struktury ESDZ, z czego wywiązała
się. Wspomnieć również można o jej mediacjach w sprawie irańskiej i kosowskiej,
w których wysiłki Asthon doceniane były przez zwaśnione strony. Niemniej, przed
Mogherini stoją wyzwania o wiele większe. ESDZ już istnieje i działa, a
konflikty, którymi należy się zająć natychmiast rozgrywają się u bezpośrednich
granic UE.
Jaką sytuację zastanie Mogherini
po zaprzysiężeniu na Wysoką Przedstawiciel? W jakim otoczeniu przyjdzie jej
kierować ESDZ? Wielu badaczy zgadza się, że istotne przesunięcia na światowej
scenie politycznej świadczą o ostatniej fazie wychodzenia z bipolarnego układu
sił XX wieku. Niektóre państwa wyrastają na samodzielnych liderów regionu, część
z nich pod swoją egidą grupuje „myślących podobnie” instytucjonalizując
dotychczas luźne relacje spajane wspólnotą doraźnych interesów. Wobec
słabnącego przywództwa USA, ich roli, jako strażnika równowagi sił, niektórzy
z nowych liderów dążą do opanowania swoich regionów pod względem
gospodarczym i politycznym. Są i tacy, którzy próbują odzyskać swoje dawne znaczenie
i pozycję. Wnioskować należy, że względny spokój lat 90. nie będzie udziałem
Mogherini, choć UE zachowuje się często tak, jak wówczas. Tę sytuację można
przedstawić jako partię szachów, w której niektóre państwa dość aktywnie sobie poczynają,
strącają pionki, zmieniają pozycje, a UE kręci się po własnym polu.
Jakiej ESDZ potrzebujemy?
W sytuacji, gdy u granic UE
rozgrywa się jeden z istotniejszych konfliktów ery post-zimnowojennej, polityka
zagraniczna UE rozumiana jako skoordynowana odpowiedź państw członkowskich
nabiera bardzo istotnego znaczenia. Te okoliczności wskazują na szereg
postulatów, którym musi sprostać ESDZ, by UE wyszła obronną ręką z tego kryzysu
międzynarodowego. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na słabnący prestiż i siłę
przyciągania UE. Europejskie soft power
wydaje się mieć najlepsze dni za sobą, co dodatkowo uszczupla wachlarz
dostępnych środków.
Po pierwsze, głównym wyzwaniem
dla Mogherini powinno być podniesienie prestiżu stanowiska Wysokiego
Przedstawiciela oraz instytucji jako takiej. ESDZ nie może być tylko „tubą”
Rady, czy Komisji. Powinna stanowić centrum analityczne UE w istotnych dla niej
kwestiach. Europejska dyplomacja nie będzie liczącym się partnerem w
negocjacjach międzynarodowych, jeśli nie będzie wychodziła do partnerów z
przemyślanymi, długofalowymi inicjatywami. W przeciwnym wypadku grozi jej
marginalizacja, jak w wypadku negocjacji w Londynie w kwietniu br. W stolicy Wielkiej Brytanii o Ukrainie rozmawiały
m.in. USA, Rosja, Niemcy, a Cathrine Ashton dowiadywała się o wszystkim z
depesz prasowych.
Po drugie, ESDZ powinna stać się
instytucją, która poruszy zardzewiałą unijną polityką zagraniczną. Ta straciła
w obliczu kryzysu, zeszła z pierwszych stron gazet i ustąpiła miejsca długowi,
obligacjom, bankom. Kreślona z rozmachem instytucja, stworzona w czasie
prosperity, nie odnalazła się w okresie szeroko zakrojonych oszczędności. ESDZ
musi przywrócić ideę jednego głosu UE, pokazać Europejczykom, że mogą na tym
zyskać, w tym gospodarczo. Należy pokazać bezpośrednie sprzężenia polityki i
gospodarki (vide pojedynek na embarga z Rosją). Co ciekawe, w wielu wypadkach
przerzucenie negocjacji na ESDZ i Wysoką Przedstawiciel mogłoby stanowić dla
państw członkowskich wygodny fortel. Niezbędne byłoby jednak zakulisowe
ustalenie strategii i częściowa – choćby nawet pozorna – rezygnacja z aspiracji
przywódczych przez kilka państw członkowskich. O to akurat będzie najtrudniej,
gdyż polityka zagraniczna jest wygodną i „dochodową” politycznie aktywnością.
Po trzecie, ESDZ musi zacząć
wykorzystywać swój potencjał instytucjonalny. Skomplikowany system zależności,
dzielenie odpowiedzialności między komisarzy sektorowych oraz formalne
przywództwo Wysokiego Przedstawiciela nad nimi tworzą bardzo skomplikowaną
siatkę kompetencyjną. Niemniej, traktaty nadają ESDZ szereg kompetencji,
których efektywne wykorzystanie może doprowadzić do wzmocnienia unijnego głosu
i przyjęcia przez Służbę roli brokera wewnątrzunijnych negocjacji. Jak się
wydaje, nowy quasi-klastrowy układ KE pozwoli na sprawniejsze koordynowanie
działań komisarzy, których portfolio skierowane jest na zewnątrz UE. Oprócz
opracowania spójnej agendy polityki zagranicznej UE potrzebne jest również
zaprezentowanie przez Mogherini pakietu rozwiązań, które pozwolą na uzgodnienia
finansowe między pozycjami budżetu wielu komisarzy. Ponadto, warto pochylić się
nad porozumieniami międzyinstytucjonalnymi. Nie od dziś wiadomo, że Parlament
Europejski upodobał sobie politykę zagraniczną. Choć nie posiada w tym zakresie
zbyt szerokich kompetencji, to jednak, by wykorzystać jego siłę i znaczenie na
zewnątrz UE, warto postawić na koordynację działań również z nim.
Wreszcie, po czwarte, Mogherini
powinna sprawić, by ESDZ dysponowała sprawnym zespołem i zapleczem
analitycznym. Nie jest tajemnicą, że personel ESDZ scalony z różnych instytucji
(Sekretariat Generalny Rady, różne dyrekcje KE oraz dyplomaci krajów
członkowskich) przechodzi szereg chorób wieku dziecięcego. Brakuje
wypracowanego corps d’esprit,
poczucia wspólnoty celów i postrzegania europejskiej polityki zagranicznej
jako wspólnego zadania. Te braki można było wybaczyć Cathrine Ashton, która
budowała zręby ESDZ jako takiej i która ustaliła swoje priorytety tak, a nie
inaczej. Kolejne pięć lat działalności ESDZ nie powinno jednak upłynąć na „docieraniu
się” aparatu urzędniczego, a na jego sprawnym wykorzystaniu w analizach,
budowaniu strategii oraz zaprzęgnięciu w wypracowywanie kompromisu na poziomie
europejskim.
Powyższe zadania nie są rzecz
jasna jedynymi, z jakimi przyjdzie się zmierzyć Mogherini. Na pierwszych
miesiącach jej aktywności – miejmy nadzieję, że tylko miesiącach
– cieniem położy się konflikt rosyjsko-ukraiński. Pierwsze, dość niefortunne
wypowiedzi wówczas jeszcze kandydatki na Wysokiego Przedstawiciela nie rokują
najlepiej. Należy zadać sobie również pytanie, czy osoba z niewielkim
doświadczeniem międzynarodowym udźwignie przyznaną jej rolę? Czy osoba spoza
kręgów unijnej administracji będzie umiała skutecznie lawirować w
instytucjonalnym gąszczu Brukseli? Podobnie
jak jej poprzedniczka, Mogherini nie będzie miała łatwego zadania, a i o kredyt
zaufania będzie jej bardzo trudno. Pewne natomiast jest, że pierwsze miesiące
nie tylko pozwolą wykazać się nowej Wysokiej Przedstawiciel na arenie
międzynarodowej, ale i zdradzą jaka będzie jej rola i siła w samej UE.
Wojciech Skrobisz
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz